引言

应美利坚合众国政府的邀请，54个国家的代表于1944年11月1日至12月7日在芝加哥召开会议，以便“为随即建立临时性的世界飞行航路和业务做出安排”并“成立一个过渡性的理事会，以收集、记录和研究有关国际航空的数据，并提出有关改进的建议。”该次会议还被邀请“就通过一项新的航空公约需要遵循的原则和方法开展讨论。”

美利坚合众国政府早已与若干国家开展了探索性的双边会谈，然后在由美利坚合众国政府、联合王国政府、加拿大政府以及澳大利亚与新西兰两国政府拟定并提交会议审议的四项提案草案的基础上召开会议

随即，大会在常规的工作委员会（执行委员会、提名委员会、指导委员会、代表资格审查委员会，以及规则与条例委员会）之外又组建了四个含有附属委员会的技术委员会。具体如下：

第一委员会	多边航空公约和国际航空机构
第二委员会	技术标准和程
第三委员会	临时空中航路
第四委员会	过渡理事会

大会工作被划分为：

设立一项长期的多边公约和一个国际航空机构。
建立国际技术标准和程序。
完善有关临时飞行航路的安排。
在一项完备的公约得到批准后（可能需要三年的时间），建立一个过渡理事会，以便在国际航空中发挥作用。

在开展这些讨论之初，多边航空公约和国际航空机构委员会拒绝了新西兰和澳大利亚有关对全球骨干航路的民航业务实行国际所有权和运行的联合提案。对该提案的拒绝表明了大会不希望对飞行业务实行广泛国际管控的倾向。

在需要委员会讨论的其余三项提案中，美国的方案呼吁建立一个国际航空管理机构，但其权力应限于技术和咨询方面；加拿大的方案旨在成立一个拥有分配航路、审查费率、确定航班频率的国际管理机构，但该权力应受到该管理机构必须服从的特定规章的限制；而联合王国的方案则建议这一国际管理机构在分配航路、固定费率和确定航班频率方面拥有更多的自由裁定权。

事情很快就清楚了——在三个方案中，没有一个方案会在讨论中被完全接受，会议若要达成一致，最终提案将是各个方案的综合。

当与会者认识到不会马上达成一致后，开放会议被宣布暂停，自11月12日（周日）直至11月20日（周一），来自联合王国、美利坚合众国和加拿大的代表团几乎都在马不停蹄地举行闭门会谈，就其不同的提案进行协调。在这一期间结束时，它们得以向大会拿出“未做出承诺的” 的提案，以便达成一项联合的“主要与空中运输有关的国际航空公约一节内容的部分草案”，其中包含某些空白的条款，因为这些条款仍在讨论之中。

会议有关拟议的世界航空机构的初步讨论主要集中于该机构是否将具有分配航路、确定费率和特定航路运行的固定频率问题。联合方案对前前两个问题做了否定的回答，但对第三个问题未置可否。因此，会议表示，拟议的机构在涉及到经济问题时，将只具有顾问和咨询职能。

至于该机构的构成，联合方案建议成立一个由各成员国代表组成大会，在选举代表“空中运输最重要的”成员国的七人委员会时，每个成员国拥有一票表决权。该委员会将执行大会的指示，建立世界航空管理部门的工作人员编制，发布与国际航空业务有关的信息，包括运行成本和由公共资金向运营商支付的补贴方面的数据。

该方案的重要条款主要包括：

每个国家将在本国的边境和领土范围内，为本国运营人保留交通始发和终到权；
委员会将有权指定地区和下属委员会对国际航空运输的各个领域开展调查；
委员会将接受有关降落设施不足的投诉，建议并帮助做出财务改进；
客运和货运费率将由区域性运营商协会在合理水平上加以确定。应一个或更多成员国的请求，委员会将建议改变运营商会议所确定的费率。如运营商不服从建议，委员会可自行设定费率，除非相关成员国不予批准，否则新费率将生效。

这就是摆在各位代表面前的方案的主要内容。随后，在美国和联合王国代表团向大会提交了各自的有关飞行和航班运行频率自由的提案后，难题就来了。问题在于美国和联合王国在有关如何在长途飞行中控制中转上下乘客的概念上存在着差异。这个问题涉及空中的第五项自由，即航班在穿越若干国家的长途飞行中，在经停站上下乘客的权利。美国和联合王国都同意，这项权利应受到限制，以便使那些属于直飞航线经停站的国家的航班能够有机会与穿越整个航路的航班开展竞争。然而，它们在有关实现这种限制的方法方面产生了分歧。

是会议否能够就最终目标达成协议，取决于能否解决这个难题。否则将需要回到会议最初的方案，即：通过国家之间的双边谈判而不是通过每个成员国向其他国家无差别地给予商业过境特权为国际航路做出安排。

无止无休的讨论表明，没有一种能够满足所有观点和所有解决方案的万全之策。美国于是建议会议拟定分别包含各国在何种程度上互相给予互惠权利（被称为“空中自由”）的协议，供那些希望交换该权利的国家签署。

“五大空中自由”包括：

和平过境的自由。
非载运降停自由（加载燃料、维修或避险）
从本国载运客、货、邮件飞往任何国家的自由。
从任何国家载运客、货、邮件飞往本国的自由。
在经停站上下乘客的自由。

显然，无限制地向任何其他国家给予所有这五项自由涉及到如此多的因素（其中很多都与航空无关），以至于根本无法达成协议。正是由于试图解决这一难题，才对一个方案又一个方案进行了久拖不决的讨论，从而给人造成了会议失败的完全错误的印象。

相反，芝加哥会议的成果十分显著。它们包括：

《国际民用航空公约》这一十分重要的永久性国际条约得到缔结并开放供签署。尽管缺少争议很大的经济条款，这项文书使空中最基本的公共国际法得以完全现代化。它原本意在取代1919年10月13日签署的《关于空中航行的巴黎公约》，在1947年4月4日生效时，它实现了这一目标。它还为国际民用航空组织这一新的永久性国际组织提供了一部章程，该组织如今已取代了此前范围有限的国际组织，即空中航行国际委员会。
《国际航班过境协定》（通常被成为“两项自由”协定）得以缔结并开放供签署。截至1947年6月30日，该协定被36个国家所接受。它对于打破此前限制国际空中商业发展的枷锁贡献甚巨。
《国际航空运输协定》（通常被成为“五项自由”协定）得以缔结并开放供签署。尽管当时人们了解若干国家不会接受该协定，但对于那些确实接受该协定的国家，它发挥了一种临时的帮助作用。接受国家的数目最多时达到17个，但目前又有所下降，因为有4个国家退出了该协定。美国于1946年7月25日发布了不再接受该协定的通知，并于1947年7月25日停止作为该协定的缔约方。
会议拟定并提出了空中航路交换双边协议的标准格式，作为会议最后文件的一部分。这一标准格式随后被广泛使用，对于许多需要签署的新的双边协议保持一致性贡献甚巨。
过渡性的《国际民用航空协定》得以缔结并开放供签署。该协定于1945年6月6日生效，成为国际民用航空很多阶段的过渡期依据和国际民航组织临时章程。在《国际民用航空公约》于1947年4月4日生效之际，该过渡性协定被取代。
最后，围绕国际民用航空的技术和操作问题，建立了世界范围的共同基础。正如在本卷“技术附件草案”的标题下印刷的内容，这次会议的技术文稿包含的建议书长达188页，内容涉及航空器适航性、空中交通管控等问题。这一完整的技术资料无疑代表了国际技术协作领域单一一次会议中最引人注目的进展。在芝加哥编拟的技术性建议书，以及后来由临时的国际民用航空组织编拟的修订，成为全球通用的实践指南，对于国际民航事业自1945年以来突飞猛进的发展意义重大。

基于这一系列成就，我们可以肯定地说，在芝加哥召开的国际民航会议是有史以来最为成功、最富有成效和最有影响的国际会议之一。