Reglamentación sobre UAS
| Convenio de Chicago
(Doc 7300)
Las aeronaves tripuladas a distancia son un tipo de aeronave no tripulada. Todas las aeronaves no tripuladas, ya sean pilotadas a distancia, completamente autónomas, o una combinación de ambas, están sujetas a las disposiciones del Artículo 8 del Convenio Internacional sobre Aviación Civil titulado Aeronaves sin piloto |
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En las operaciones de UA participarán interesados que están familiarizados con la aviación así como otros que no lo están. Es importante incluir a estos interesados desde el inicio del proceso de elaboración de reglamentos sobre UAS. Su participación temprana garantizará que los reglamentos respondan adecuadamente a las necesidades de estos grupos y además permitirá informarles sobre las expectativas de lo que es viable.
2.1 Retos
El rápido crecimiento de la industria de UAS ha creado múltiples e importantes retos que los Estados deben superar para poder cumplir sus mandatos y responder a las necesidades y expectativas de la industria. Algunos de estos retos incluyen:
- Responder a las expectativas de la industria de UAS
- Terminar los proyectos de reglamentación dentro de los plazos establecidos
- Apoyar el desarrollo de sitios para realizar ensayos a fin de facilitar la investigación y desarrollo con nuevas tecnologías
- Proporcionar textos didácticos durante eventos de UAS para capacitar a los operadores
- Adelantar las actividades de armonización con los homólogos internacionales
- Elaborar textos didácticos y de orientación sobre las operaciones de UAS
- Fortalecer las relaciones con otros organismos gubernamentales para obtener una mayor comprensión de las respectivas funciones
- Comprometer a las autoridades jurídicas a que refuercen la capacidad de hacer cumplir las normas por medio de los organismos de orden público
- Administrar un gran volumen de nuevos operadores o nuevos tipos de operaciones
2.2 Gestión de riesgos
La gestión de riesgos es una actividad proactiva que consiste en analizar los riesgos asociados con determinados peligros y elegir medidas (o atenuantes) para mantener un nivel adecuado de seguridad operacional cuando se enfrentan estos peligros. El continuo mejoramiento y mantenimiento de un programa de seguridad operacional de la aviación de gran calidad exige una gestión de riesgos permanente. La gestión de riesgos integra el análisis y evaluación de riesgos en los procesos de planificación y toma de decisiones de las autoridades de aviación civil.
Convendría que los Estados tomen decisiones esenciales en materia de políticas, técnica, de reglamentación y de programas con respecto a las operaciones de UAS. Para ello, será necesario determinar en qué medida las propuestas de reglamentación sobre UAS deben adaptarse a los reglamentos, parámetros, procedimientos y prácticas de la aviación convencional. Debería considerarse si es posible aprovechar las normas y reglamentos existentes que rigen la explotación de aeronaves tripuladas, respondiendo al mismo tiempo a las necesidades y características específicas y singulares de los UAS. En el establecimiento de un marco para la reglamentación de los UAS, es importante garantizar que los nuevos reglamentos no estén en contradicción con la reglamentación aeronáutica existente.
2.3 Introducción progresiva de la reglamentación
Convendría que los Estados determinen si el objetivo inicial es integrar las operaciones de UAS en función de cada caso particular, tras efectuar el correspondiente análisis y evaluación de riesgos, o bien, si el objetivo es permitir el uso rutinario ya sea de un número limitado de categorías de UAS o de todas las categorías en el sistema de aviación o, quizá, una combinación de diferentes enfoques. Los Estados también podrían analizar la reglamentación sobre UAS que otros Estados han elaborado/adoptado y evaluar su idoneidad. Podría ser ventajoso adoptar un método iterativo y progresivo en este caso en que la industria todavía no ha alcanzado la madurez y, por ende, podría evolucionar de manera diferente a lo previsto por la autoridad de aviación civil. La adopción de este enfoque también puede incentivar a la industria de UAS a profesionalizarse y crear una cultura de seguridad, dentro del sector de la aviación. Como parte de la cultura de seguridad operacional, debería fijarse como objetivo la recopilación de datos para facilitar una mejor comprensión de los peligros y mitigarlos.
La adopción de enfoque basado en el riesgo para reglamentar el uso de UAS permitiría, por ejemplo, establecer los requisitos de reglamentación basándose en el tamaño de la aeronave, el lugar y la complejidad de la operación. Para permitir el uso inicial de UAS en el sistema de aviación, los Estados podrían limitar el tipo de operaciones admisibles a ciertas operaciones de bajo riesgo, manteniendo la necesaria flexibilidad para integrar futuras tecnologías p. ej., centrarse en las operaciones VLOS que abarcan a la mayoría de las operaciones y capacidades tecnológicas de los actuales UAS. También será necesario considerar si todos los usuarios del espacio aéreo estarán sujetos al mismo conjunto de reglamentos, o si se harán exenciones o excepciones para aquellos que ofrecen beneficios o servicios públicos tales como los organismos policiales, los servicios de vigilancia fronteriza, de extinción de incendios, paramédicos y de búsqueda y salvamento.
Una vez resueltas las cuestiones relacionadas con las operaciones de UAS de más alto riesgo, los reglamentos pueden ampliarse para abarcar una gama de operaciones más amplia. Por ejemplo, el marco propuesto para operaciones en áreas de más alto riesgo podría requerir el otorgamiento de licencias de piloto, el cumplimiento de requisitos relativos a marcas y matrícula, la coordinación con el control de tránsito aéreo, normas de diseño de aeronaves o aeronavegabilidad.
2.4 Reglamentos basados en el rendimiento o preceptivos
En la elaboración de reglamentos, convendría que los Estados consideraran establecer reglamentos basados en el rendimiento cuya finalidad es alcanzar un resultado previsto. Un reglamento basado en la el rendimiento describe el resultado que se espera lograr en lugar de la manera en que debería lograrse. De manera alternativa, podría ser necesario formular normas preceptivas mínimas de seguridad operacional para satisfacer ciertos requisitos p. ej., el espectro de frecuencias que puede utilizarse para el mando y control. Se pueden lograr reglamentos bien equilibrados mediante una combinación de reglamentos prescriptivos y reglamentos basados en el rendimiento. Convendría que los Estados evaluaran internamente las repercusiones que tendrían los requisitos de reglamentación propuestos en sus programas de aviación civil. Esto incluye vigilancia, cumplimiento y observancia de los requisitos de seguridad operacional, repercusiones financieras de las certificaciones (p. ej., licencias de piloto a distancia, certificados de explotación) y administración de bases de datos (p. ej., marcas y matrícula de las aeronaves). El resultado deseado de lograr operaciones de UAS seguras puede alcanzarse mediante requisitos normativos claros, predecibles y exigibles, respaldados por intensas actividades de divulgación pública, formación y observancia.
Los Estados podrían establecer reglamentos inequívocos y definitivos para determinar las actividades/operaciones que necesitan ser autorizadas y que no requerirán un permiso directo de la autoridad de reglamentación. La AAC puede aplicar condiciones y limitaciones específicas a las autorizaciones que corresponden a esas operaciones específicas (véase Categorización).
2.5 Alcance de la labor normativa
Antes de proceder a la elaboración de reglamentos, será necesario documentar las hipótesis de base y determinar el alcance de “lo que está dentro” y “lo que está fuera” del programa de reglamentación. La primera pregunta que debe responderse es si las UA están definidas como “aeronaves” en el marco de la estructura normativa del Estado. Luego, se debería considerar asuntos tales como operaciones en espacios interiores, operaciones sujetas con cuerdas, operaciones automatizadas versus autónomas, categorías de aeronaves basadas en peso o energía cinética combinado con clasificaciones de masa y velocidad aerodinámica y clasificaciones de operaciones de UAS basadas en el entorno de riesgo, p. ej., operaciones VLOS versus BVLOS y operaciones en zonas rurales versus en zonas densamente pobladas.
Además, los Estados podrían evaluar la categoría límite que se considera de bajo riesgo y que podría no estar sujeta a reglamentos de aviación. Esto podría incluir decisiones con respecto a la distinción, que es necesario hacer, si corresponde, entre los aficionados recreativos y los explotadores profesionales no recreativos, así como determinar los riesgos que son comunes entre estos dos grupos.
2.6 Enfoque basado en el riesgo
Un enfoque basado en el riesgo para la reglamentación de UAS podría centrarse en dos riesgos principales: el riesgo de que la UA ocasione la muerte de personas o daños a propiedades en tierra y el riesgo de colisión entre una UA y un usuario del espacio aéreo en cualquier fase del vuelo.
En una evaluación de riesgos se necesitaría tener en cuenta los factores de complejidad operacional, incluidos el tamaño de las aeronaves, la ubicación, las altitudes, la clasificación del espacio aéreo y la complejidad de la operación, operaciones diurnas/nocturnas y las mitigaciones que pueden imponerse. Por ejemplo:
- El tamaño y las características físicas de la UA (masa y materiales) pueden influir en la probabilidad de que la aeronave pueda lesionar personas, ocasionar daños a propiedades o a otras aeronaves
- La proximidad a aeródromos o a espacios aéreos restringidos/segregados podría aumentar la probabilidad de una colisión con otros usuarios del espacio aéreo
- Las operaciones en zonas pobladas o congestionadas podrían aumentar la probabilidad de lesionar personas o causar una pérdida de control debido a interferencias de frecuencias, pérdida de la señal GNSS u otros factores
- La ejecución de tareas complejas por el piloto o los entornos de operaciones complejos también podrían aumentar la probabilidad de un incidente o accidente
- Las altitudes de vuelo y/o la clasificación del espacio aéreo podría aumentar la probabilidad de una colisión con otros usuarios del espacio aéreo
Las medidas de mitigación pueden relacionarse con la tecnología de los UAS (diseño de pintura para fines de perceptibilidad o luces estroboscópicas para fines de visibilidad), las competencias del piloto a distancia, los procedimientos operacionales o los requisitos del explotador (SMS, manuales etc.).
2.7 Modelo de componentes para un plan de categorización
Existen muchos UAS que plantean un riesgo limitado a otros usuarios del espacio aéreo, así como a las personas y propiedades en tierra. El intentar una normativa exhaustiva para esta amplia categoría de “bajo riesgo” podría llevar a que la entidad que reglamenta se vea inundada con solicitudes, lo cual no le permitiría reglamentar eficazmente y, por consiguiente, esto podría dar lugar a un mayor número de operaciones no autorizadas.
Convendría que la entidad que reglamenta establezca y especifique condiciones estrictas y predeterminadas bajo las cuales se permitirán estas operaciones. Además, se podría requerir que los explotadores de UAS presenten informes de incidentes relacionados con la seguridad operacional.
A continuación se presenta un modelo de plan de categorización que podría utilizarse para crear un marco normativo para las operaciones de UAS que comienza con las operaciones de bajo riesgo y pasa a operaciones de más alto riesgo.
2.7.1 Categoría de bajo riesgo
Se recomienda que, siempre y cuando las operaciones se realicen dentro de condiciones especificadas, éstas puedan llevarse a cabo sin necesidad de una autorización expedida por la autoridad de reglamentación. Los ejemplos de estas operaciones especificadas pueden incluir:
- Únicamente operaciones diurnas, en condiciones meteorológicas de vuelo visual (VMC), VLOS
- A una distancia especificada de las personas, edificios y aeródromos
- A una altura sobre el nivel del suelo máxima especificada (AGL);
- En espacios aéreos no controlados, no restringidos autoridad de reglamentación
- La aeronave opera dentro de limitaciones de performance específicas, por ejemplo: masa, velocidad, techo de visibilidad, velocidad de ascenso y velocidad de descenso.
2.7.2 Categoría de riesgo mínimo reglamentado
Esta categoría de operaciones podría, por ejemplo, consistir en operaciones VLOS utilizando una UA de bajo peso o baja energía con una capacidad de carga de pago insignificante. Sería poco probable que las operaciones en esta categoría resultaran en un accidente mortal o causaran lesiones graves a personas en tierra y estarían sujetas a menos requisitos de reglamentación aunque pueden requerirse ciertas restricciones operacionales para proteger a otros usuarios del espacio aéreo p. ej., restricciones relativas a la altitud. Puede exigirse a los pilotos a distancia que posean conocimientos básicos de aviación y la UA podría estar sujeta a requisitos de identificación y notificación sencillos, especialmente antes de entrar a un espacio aéreo controlado.
2.7.3 Categoría de riesgo aceptable reglamentado
Esta categoría de operaciones podría, por ejemplo, consistir en operaciones VLOS utilizando aeronaves más grandes y2/o más pesadas con mayor capacidad de carga de pago y con el potencial de causar muertes o lesiones a personas en tierra o a otros usuarios del espacio aéreo. Se requerirían requisitos normativos más rigurosos centrándose en limitaciones operacionales tales como el establecimiento de restricciones en cuanto a espacio aéreo, altitudes, velocidad aerodinámica, proximidad a aeródromos y zonas congestionadas/pobladas. Podría requerirse que los pilotos a distancia posean conocimientos de aviación básicos y la UA podría estar sujeta a requisitos de identificación y notificación sencillos. Esta categoría de operaciones podría incluir, con las debidas mitigaciones, operaciones BVLOS en entornos más complejos, tales como dentro de un espacio aéreo controlado, vuelos sobre zonas pobladas y/o cerca de aeródromos. Estas operaciones requerirían considerables medidas de mitigación de riesgos, por ejemplo:
- Los explotadores deben tener una estructura de gestión adecuada para garantizar operaciones seguras o el Estado puede optar por expedir certificados de explotador de RPAS
- Quizá sea necesario expedir licencias a los pilotos a distancia para lo cual deberían, entre otras cosas, haber completado satisfactoriamente un entrenamiento práctico, haber aprobado pruebas de conocimientos, exámenes médicos específicos y cumplir los requisitos relativos a la edad mínima
- Será necesario que los UAS se mantengan en condiciones seguras de vuelo y podrían estar sujetos a normas de diseño u otras certificaciones de aeronavegabilidad
- Podría requerirse que la aeronave tenga marca y matrícula y se podría expedir un certificado de matrícula al propietario
- Esta categoría de operaciones podría estar sujeta a numerosas reglas operacionales.
2.8 Evaluación del riesgo operacional por el explotador
Se recomienda que el explotador realice una evaluación de riesgos para cada tipo de operación propuesto a fin de mitigar los riesgos cuando se opera dentro de las Categorías B o C. Se podrían proporcionar escenarios estándar para facilitar la evaluación de riesgos.
Durante la evaluación de riesgos, deberían considerarse los siguientes aspectos:
El área operacional propuesta, incluyendo, entre otros: espacio aéreo, aeródromos, zonas restringidas (p. ej., instalaciones estratégicas, parques nacionales o zonas protegidas); Obstáculos (edificios, infraestructuras, líneas eléctricas, torres, etc.) y zonas pobladas, incluidos eventos.
Condiciones meteorológicas – condiciones diurnas, condiciones meteorológicas de vuelo visual. ¿Se trata de un vuelo que se llevará a cabo en condiciones VLOS?
El explotador y/o el piloto a distancia poseerán conocimientos de las reglas y restricciones relativas a las operaciones dentro de su respectiva categoría propuesta y poseerán un nivel de aptitudes que corresponda a la operación propuesta.
El piloto a distancia tendrá suficientes conocimientos de los UAS. Los elementos que han de considerarse son:
- Las limitaciones operacionales de la UA
- Especificaciones, (p. ej., las repercusiones de la temperatura en la duración de la batería, el alcance del enlace C2)
- Las capacidades de la UA
- Los procedimientos de contingencia (p. ej., retorno a la base)
El explotador estará cubierto por un seguro adecuado en caso de un incidente o accidente. Algunos Estados exigen, como mínimo, un seguro de responsabilidad civil vigente para todas las operaciones de UAS.
