Introduction

En réponse à l’invitation du gouvernement des États-Unis, des représentants de 54 nations se sont réunis à Chicago, du 1er novembre au 7 décembre 1944, afin de « prendre des dispositions pour l’établissement immédiat de routes et services aériens mondiaux provisoires » et de « constituer un Conseil intérimaire pour collecter, enregistrer et examiner les données concernant l’aviation internationale et faire des recommandations en vue de son amélioration. » La Conférence est également invitée à « débattre des principes et méthodes à suivre dans l’adoption d’une nouvelle convention de l’aviation.»

 
Le gouvernement des États-Unis avait déjà eu des conversations bilatérales préliminaires avec un certain nombre de gouvernements, et il a présenté à la Conférence les textes des quatre projets de propositions déjà préparés pour examen par les gouvernements des États-Unis d’Amérique, du Royaume Uni, du Canada, ainsi que de l’Australie et de la Nouvelle Zélande conjointement.
 
La Conférence a immédiatement constitué, en plus des comités de travail habituels (comités exécutif, des candidatures, directeur, de vérification des pouvoirs, des règles et réglements), quatre comités techniques avec les sous-comités correspondants. Ces comités étaient les suivants :
 
Comité I. Convention multilatérale de l’aviation et organe aéronautique international
Comité II. Normes et procédures techniques
Comité III. PRoutes aériennes provisoires
Comité IV.

Conseil intérimaire


Les travaux de la conférence ont été répartis comme suit :
  1. L’établissement d’une convention multilatérale permanente et d’un organe aéronautique international.
  2. La création de normes et procédures techniques internationales.
  3. La mise au point d’arrangements de routes aériennes provisoires.
  4. L’établissement d’un conseil intérimaire devant fonctionner au sein de l’aviation internationale en attendant la ratification d’une convention, ce qui pourrait prendre jusqu’à trois ans.
Au début de ces discussions, le Comité de la Convention multilatérale de l’aviation et de l’Organe aéronautique international a rejeté la proposition conjointe des délégations néozélandaise et australienne sur la propriété et l’exploitation internationales des services aériens civils sur les routes long-courrier mondiales. Le rejet de cette proposition indiquait la tendance de la Conférence à écarter le contrôle international généralisé des services aériens.
 
Des trois autres projets soumis au Comité, celui des États-Unis préconisait une autorité internationale de l’aviation avec des pouvoirs limités aux domaines technique et consultatif ; le projet canadien visait à mettre en place une autorité internationale habilitée à attribuer les routes, réviser les tarifs et déterminer les fréquences des opérations, mais ce pouvoir était entravé par des formules spécifiques régissant le fonctionnement de l’autorité ; et le projet du Royaume-Uni proposait un pouvoir plus discrétionnaire de l’autorité internationale en matière d’attribution de routes, de fixation des prix et de détermination des fréquences.
 
Il s’est vite avéré qu’aucun des trois projets ne ressortirait intact des débats et que la proposition finale de la Conférence, si un accord était atteint, serait une synthèse de tous les projets.
 
Lorsqu’il est apparu qu’un accord ne serait pas facile à conclure, les réunions ouvertes du comité ont été suspendues et, du dimanche 12 novembre au lundi 20 novembre, les délégations du Royaume-Uni, des États-Unis d’Amérique et du Canada, soucieuses d’harmoniser leurs propositions divergentes, ont tenu des conférences à huis clos pratiquement en permanence. À la fin de cette période, elles ont été en mesure de présenter à la Conférence, « sans engagement de leur part », des propositions d’un « projet partiel » conjoint « d’une section d’une convention aérienne internationale se rapportant principalement au transport aérien », avec certains articles et dispositions laissés en suspens car encore à l’examen.
 
Les discussions préliminaires à la Conférence sur les fonctions de l’organe aérien mondial proposé étaient centrées sur les questions de savoir si cet organe serait habilité à attribuer des routes, à déterminer des tarifs et à fixer des fréquences d’exploitation sur des routes spécifiques. Le plan conjoint répondait aux deux premières questions par la négative mais laissait la troisième ouverte. En conséquence, il a été indiqué que l’organe proposé aurait purement et simplement des fonctions de conseil et de consultation en matière économique.
 
Quant à la composition de l’organe, le plan conjoint proposait une Assemblée de représentants des États membres, chaque État disposant d’une voix à l’élection d’un Conseil de sept membres qui représenterait les États membres « ayant une place de premier plan dans le transport aérien. » Le Conseil exécuterait les directives de l’Assemblée, mettrait en place le personnel de l’administration aérienne mondiale et publierait les informations liées aux services aériens internationaux, notamment les coûts d’exploitation et les données sur les subventions payées aux exploitants sur fonds publics.
 
Les autres dispositions importantes du plan étaient les suivantes :
  1. Chaque État réserverait à ses propres transporteurs le trafic d’origine et d’arrivée à l’intérieur de ses frontières et territoires.
  2. Le Conseil serait habilité à nommer des commissions régionales et auxiliaires afin d’effectuer des recherches dans tous les domaines du transport aérien international.
  3. Le Conseil recevrait les plaintes concernant les installations d’atterrissage et recommanderait des améliorations qu’il aiderait à financer.
  4. Les tarifs voyageur et fret seraient fixés à des niveaux raisonnables par les associations régionales d’exploitants. À la demande d’un ou plusieurs États membres, le Conseil pourrait recommander des modifications des tarifs fixés par les associations d’exploitants. Si les exploitants n’observaient pas les recommandations, le Conseil pourrait mettre en place ses propres tarifs qui entreraient en vigueur à moins que l’État concerné ne le désapprouve.
Tel était, en substance, le plan présenté aux délégués. Par la suite, lorsque les délégations des États Unis et du Royaume-Uni ont communiqué leurs propositions distinctes sur les libertés de l’air et la fréquence d’exploitation, le nœud du problème est apparu. Il reposait sur les divergences d’idées entre les États-Unis et le Royaume-Uni quant à la manière dont le trafic de ramassage sur les longues distances devrait être contrôlé. Le problème concernait la cinquième liberté de l’air, le droit d’un transporteur aérien d’embarquer et de débarquer des passagers à des points intermédiaires le long d’une voie d’acheminement directe traversant plusieurs pays.
 
Les délégations des États-Unis et du Royaume-Uni ont convenu que ce droit devrait être limité afin que les transporteurs aériens des pays situés sur une voie d’acheminement directe puissent avoir une possibilité raisonnable de concurrencer un transporteur aérien parcourant toute la voie. Mais ils ont divergé sur la formule nécessaire pour parvenir à cette limitation.
 
La conclusion d’un accord sur les objectifs ultimes dépendait de la solution à ce problème. Sinon, il serait nécessaire de revenir au plan initial de la Conférence de prendre des dispositions concernant les routes aériennes mondiales par le biais de négociations bilatérales entre pays plutôt qu’à travers l’octroi général de privilèges de transit commerciaux par chaque pays à tous les autres.
 
Des débats exhaustifs ont révélé qu’aucune formule ne pouvait satisfaire tous les points de vue et toutes les situations. Les États-Unis ont donc proposé que des accords séparés précisant l’étendue des droits aériens réciproques que les pays accorderaient les uns aux autres, appelés « Libertés de l’air », soient préparés par la Conférence et soumis pour signature aux États souhaitant échanger des droits.
 
Ces cinq libertés de l’air sont :
  1. Liberté de transit pacifique.
  2. Liberté d’escale non commerciale (aux fins de ravitaillement en carburant, de réparation ou de refuge).
  3. Liberté de transférer du trafic du territoire national vers tout autre pays.
  4. Liberté d’acheminer du trafic à partir de tout pays vers le territoire national.
  5. Liberté d’embarquer et de débarquer du trafic à des points intermédiaires.
Il est clair que l’octroi sans réserve des cinq libertés à tout autre pays faisait intervenir une telle multitude de facteurs, dont beaucoup n’avaient rien à voir avec l’aéronautique, qu’il était impossible de parvenir à un accord. C’est en vue d’accomplir cette tâche difficile que des discussions laborieuses sur des plans et contreplans ont eu lieu et donné l’impression entièrement fausse que la Conférence était un échec.
 
Au contraire, les résultats positifs de la Conférence de Chicago ont été remarquables, à savoir :
  1. Un instrument international permanent de grande importance, la Convention relative à l’aviation civile internationale, a été conclu et ouvert à la signature. Les articles économiques contestés n’y figuraient pas, mais cet instrument modernisait intégralement le droit aérien international de base. Il visait à remplacer la Convention de Paris, du 13 octobre 1919, portant réglementation de la navigation aérienne, ce qui a été le cas lorsqu’il est entré en vigueur, le 4 avril 1947. Il a également permis la constitution d’une nouvelle organisation internationale permanente, l’Organisation de l’aviation civile internationale, qui a désormais remplacé l’organisation internationale précédente, la Commission internationale de navigation aérienne, d’un rayon d’action plus limité.

2.  L’Accord relatif au transit des services aériens internationaux, communément appelé Accord des deux libertés, a été conclu et ouvert à la signature. Cet accord avait été accepté par 36 États au 30 juin 1947. Il a beaucoup fait pour lever les contraintes limitant auparavant le développement du commerce aérien dans le monde entier.

 

3.  L’Accord relatif au transport aérien international, connu sous le nom d’Accord des cinq libertés, a été conclu et ouvert à la signature. L’on savait à l’époque que cet accord ne serait pas acceptable pour un certain nombre d’États, mais il a été temporairement utile pour les États qui l’avaient accepté. Les États l’ayant accepté étaient au nombre de 17, mais ce nombre est maintenant en baisse, 4 États l’ayant dénoncé. Les États-Unis ont donné leur avis de dénonciation le 25 juillet 1946 et ont cessé d’être partie à cet accord le 25 juillet 1947.

 

4.  Un libellé type d’accord bilatéral d’échange de routes aériennes a été préparé et recommandé par la Conférence dans son Acte final. Ce libellé type a ensuite été largement utilisé et a beaucoup fait pour apporter un certain degré de cohérence aux nombreux accords bilatéraux qui ont été nécessaires.

 

5.  Un accord provisoire sur l’aviation civile internationale a été parachevé et ouvert à la signature. Il est entré en vigueur le 6 juin 1945, donnant ainsi une base provisoire aux nombreuses phases de l’aviation civile internationale et une constitution pour l’Organisation provisoire de l’aviation civile internationale. L’accord provisoire a été remplacé lorsque la Convention est entrée en vigueur, le 4 avril 1947.

 

6.  Enfin, une base commune à l’échelle mondiale a été établie pour les aspects techniques et opérationnels de l’aviation civile internationale. Les contributions techniques de la Conférence, imprimés dans le présent volume sous le titre « Projets d’annexes techniques », couvrent quelque 188 pages de recommandations sur des questions comme la navigabilité des aéronefs, le contrôle du trafic aérien et autres. Ce document complet de matériel technique représente sans conteste le progrès le plus frappant d’une seule conférence dans le domaine de la collaboration technique internationale. Les recommandations techniques préparées à Chicago et les révisions ultérieures préparées par l’Organisation provisoire de l’aviation civile internationale ont servi à guider la pratique à travers le monde et ont été d’une importance fondamentale dans l’extraordinaire expansion de l’aviation civile internationale qui s’est produite depuis 1945.

 

À la lumière de ces résultats, on peut dire à coup sûr que la Conférence de l’aviation civile internationale à Chicago a été l’une des conférences internationales les plus réussies, productives et importantes jamais tenues.

 

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