Définition du problème

Les émissions des moteurs d'aviation sont comparables aux autres émissions résultant de la combustion de combustibles fossiles. Cependant, leur caractère singulier tient au fait qu'une forte proportion de celles-ci est produite en altitude. Leur incidence globale et leur effet local sur la qualité de l'air au niveau du sol soulèvent d'importantes questions environnementales.

Une évaluation approfondie de la responsabilité de l'aviation dans les problèmes atmosphériques mondiaux se trouve dans le rapport spécial l'aviation et l'atmosphère planétaire, qui a été rédigé à la demande de l'OACI par le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) en collaboration avec le Groupe d’experts d’évaluation scientifique du Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone. Ce rapport publié en 1999 précise entre autres :

• que les avions émettent des gaz et des particules qui modifient la concentration des gaz à effet de serre dans l'atmosphère, déclenchent la formation de traînées de condensation et pourraient augmenter la nébulosité en cirrus, tout cela contribuant à des changements climatiques;
   
• que les avions sont responsables d'environ 3,5 pour cent du forçage radiatif (mesure du changement climatique) total issu de toutes les activités anthropogènes et que ce pourcentage, qui n'inclut pas les changements possibles de la nébulosité en cirrus, va sans doute s'accroître.

Ce rapport constate que les effets de certains types d'émissions sont bien connus, mais il montre aussi que les effets de certains autres ne le sont pas. Il énumère un certain nombre de secteurs d'incertitude scientifique qui limitent la prévisibilité des effets de l'aviation sur le climat et l'ozone.

Dans ce contexte, l'Assemblée de l'OACI a prié les États en 2001 d'encourager la recherche scientifique visant à lever les incertitudes identifiées par le rapport et a demandé au Conseil de continuer à coopérer étroitement avec le GIEC et les autres organisations œuvrant à la détermination de la contribution de l'aviation aux problèmes environnementaux dans l'atmosphère et de prendre des initiatives en vue d'une compréhension scientifique des problèmes (Résolution A35-5 de l'Assemblée, Appendice H (pdf)). Cette demande a été réitérée par l'Assemblée en 2007 (Résolution A36-22 de l'Assemblée, Appendice I (pdf)). L'OACI a demandé au GIEC d'inclure une mise à jour des principales conclusions du rapport de 1999 dans son quatrième rapport d'évaluation publié en 2007.

Les nouvelles conclusions concernant les émissions de l'aviation révèlent entre autres que :

• grâce au développement des connaissances scientifiques et à des données plus récentes, les estimations des incidences des traînées de condensation sur le climat ont été revues à la baisse et l'on estime désormais qu'en 2005 les aéronefs ont contribué pour environ 3 % du total du forçage radiatif anthropogénique dû à toutes les activités humaines :
   
• le total des émissions de CO₂ de l'aviation représente environ 2 % des émissions de gaz à effet de serre à l'échelle mondiale ;
   
• le volume d'émissions de CO₂ provenant de l'aviation devrait augmenter d'environ 3 à 4 % par année ;
   
• l'amélioration du rendement du carburant pourrait éventuellement produire une atténuation à moyen terme des émissions de CO₂ provenant du secteur aéronautique. Cependant, ces améliorations ne devraient compenser que partiellement l'augmentation des émissions de CO₂ provenant de l'aviation.

Portée étendue des politiques

Dans le passé, l'OACI mettait surtout l'accent sur les effets des émissions des moteurs au niveau du sol. Plus récemment, l'Organisation a reconnu la nécessité d'examiner également les impacts mondiaux des émissions des moteurs d'aviation.

À cet égard, le Protocole de Kyoto (pdf) (1997) à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) revêt une importance particulière. Selon ce protocole, qui est entré en vigueur le 16 février 2005, les pays énumérés dans l'Annexe I à la Convention (pays industrialisés) doivent réduire leurs émissions globales de six gaz à effet de serre, celui qui vise le plus l'aviation étant le gaz carbonique (CO₂). Les émissions provenant de l'aviation internationale sont actuellement exclues des valeurs cibles. À la place, l'article 2, paragraphe 2, du Protocole de Kyoto stipule que la responsabilité de la limitation ou de la réduction des émissions de gaz à effet de serre provenant de carburants de soute de l'aviation incombe aux parties énumérées dans l'Annexe I, travaillant sous l'égide de l'OACI.

En 2007, l'Assemblée de l'OACI a prié le Conseil (Résolution de l'Assemblée A36-22, Appendice K (pdf)) de continuer à étudier d'éventuelles politiques qui permettraient de limiter ou de réduire l'incidence environnementale des émissions des moteurs d'aviation, d'élaborer des propositions concrètes et de donner son avis dans les plus brefs délais à la Conférence des Parties à la CCNUCC. Elle a demandé au Conseil de mettre l'accent sur les solutions techniques, tout en poursuivant l'étude de mesures fondées sur le marché, en tenant compte des implications possibles tant pour les pays en développement que pour les pays industrialisés.

Normes de certification de moteurs

Les normes de certification de moteurs d'aéronef adoptées par le Conseil de l'OACI sont obligatoires. Elles sont contenues dans l'Annexe 16 — Protection de l'environnement, Volume II – Émissions des moteurs d'aviation, à la Convention relative à l'aviation civile internationale. À l'origine, ces normes avaient pour but de dissiper les craintes concernant la qualité de l'air au voisinage des aéroports. En conséquence, elles prévoient des limites pour les émissions d'oxydes d'azote (NO_x), d'oxyde de carbone et d'hydrocarbures non brûlés pour un cycle d'atterrissage et de décollage (CAD) de référence, à moins de 915 mètres (3 000 ft) d'altitude. Les normes prévoient en outre des dispositions concernant la fumée et la décharge de carburant.

Bien que ces normes soient fondées sur le cycle CAD d'un aéronef, elles contribuent également à limiter les émissions en altitude. On peut citer en particulier la norme concernant les NO_x, précurseurs de l'ozone, qui sont des gaz à effet de serre en altitude. La norme pour les NO_x a été adoptée pour la première fois en 1981, puis resserrée en 1993 lorsque l'OACI a réduit les niveaux autorisés de 20 % pour les nouveaux moteurs certifiés, avec une date limite de production du 31 décembre 1999. En 1999, le Conseil a encore resserré la norme d'environ 16 % en moyenne pour les moteurs nouvellement certifiés, à compter du 31 décembre 2003. Le tout dernier examen des objectifs technologiques à moyen et à long termes pour les NO_x [Examen des NO_x par des experts indépendants et établissement d'objectifs technologiques à moyen et à long termes pour les NO_x (Doc 9887)] sera publié en 2008. La réunion CAEP/7 a examiné des objectifs technologiques à long terme concernant les NO_x (Présentation des objectifs technlogoiques à long terme pour les NO_x).

Les normes les plus récentes de l'OACI concernant les émissions de NO_x sont devenues applicables en novembre 2005 pour les moteurs fabriqués après décembre 2007.

La Banque de données de l'OACI sur les émissions des moteurs (Doc 9646), publiée en 1995, contient une base de données complète concernant les valeurs de certification relatives aux émissions de réacteurs d'aéronefs. Des mises à jour ultérieures de la base de données sont disponibles sur le site Web de l'OACI.

L'OACI étudie actuellement de nouveaux paramètres qui serviront dans le futur à établir les restrictions touchant les émissions à haute altitude, compte tenu des tendances de la technologie de réduction des émissions ainsi que du rendement global et de la productivité des appareils. Une attention particulière est accordée aux NO_x. En ce qui concerne le dioxyde de carbone (CO₂), il a été décidé de ne pas élaborer de norme OACI, étant donné que la production de ce gaz est directement liée à la consommation de carburant et que les fortes pressions économiques contraignent déjà les exploitants à réduire au minimum leur consommation. Cette décision tient en outre à la grande difficulté inhérente à l'établissement d'une condition de certification.

Utilisation des pratiques d'exploitation

En 2001, l'Assemblée de l'OACI a demandé au Conseil d'encourager le recours aux procédures d'exploitation pour limiter ou réduire l'impact des émissions des moteurs d'aviation.

L'Organisation a publié des éléments indicatifs dans la Circulaire 303-AN/176 de l'OACI, qui a été publiée en février 2004, portant sur des mesures pouvant contribuer à réduire la consommation de carburant et, par le fait même, les émissions. Cette circulaire fournit des renseignements sur l'exploitation au sol et en vol, de même que sur le matériel de piste et les groupes auxiliaires de puissance.

L'OACI a rappelé avec insistance aux États que la mise en œuvre à bref délai de nouveaux systèmes de communications, navigation et surveillance/gestion du trafic aérien (CNS/ATM) constituerait un moyen efficace de réduire la consommation de carburant et d'éviter les émissions non nécessaires. Les résultats d'une étude préliminaire des avantages environnementaux des systèmes de CNS/ATM et de la méthodologie à utiliser pour leur évaluation ont été inclus dans le Plan mondial de navigation aérienne pour les systèmes CNS/ATM (Doc 9750).

Mesures fondées sur le marché

Des politiques sont en cours d'élaboration concernant l'utilisation de mesures fondées sur le marché pour limiter ou réduire les émissions.

En 2001, l'Assemblée de l'OACI a demandé au Conseil de poursuivre la création d’orientations sur l’application de mesures fondées sur le marché destinées aux États et visant à réduire ou à limiter les incidences environnementales des émissions des moteurs d’aviation, en particulier pour ce qui est de l’atténuation des effets de l’aviation sur les changements climatiques. L'Assemblée a également encouragé les États et le Conseil, compte tenu des intérêts de toutes les parties intéressées, à évaluer les coûts et les avantages des diverses mesures dans le but de traiter le problème des émissions des moteurs d’aviation dans les meilleures conditions d’économie et d’efficacité, les États devant s’efforcer de prendre des mesures qui soient homogènes pour les émissions des aviations nationales et internationale (Résolution A36-22, Appendice L (pdf)).

Les analyses de mesures fondées sur le marché effectuées à ce jour par l'OACI ont surtout porté sur le gaz carbonique.

L'une des principales conclusions de ces analyses est qu'un régime d'échange de droits d'émission – c'est-à-dire un régime dans lequel la quantité totale d’émissions serait plafonnée et les droits d’émission, sous forme de permis d’émettre du dioxyde de carbone, pourraient être vendus et achetés, de manière à réaliser les objectifs de réduction des émissions – constituerait une mesure économique et efficace pour la réduction ou la limitation à long terme des émissions de gaz carbonique provenant de l’aviation civile, dans la mesure où il s'agirait d'un système ouvert qui recouvrirait différents secteurs économiques.

Par conséquent, l'Assemblée a entériné l'élaboration d'un système ouvert d'échange des droits d'émission dans l'aviation internationale. Elle a également demandé au Conseil de formuler à titre prioritaire des lignes directrices sur un système ouvert d’échange des droits d’émission dans l’aviation internationale, centrées sur l’établissement de la base structurelle et juridique de la participation de l’aviation à un système ouvert d’échange des droits, et comprenant des éléments clés tels que les comptes rendus, la surveillance et la conformité. Ces lignes directrices doivent avoir le maximum de souplesse compatible avec le processus de la CCNUCC. Un projet d'orientations sur l'utilisation des échanges de droits d'émissions a été publié par l'OACI. [Projet d'orientations sur l'échange de droits d'émission en aviation (Doc 9885)].

Il ressort également de ces analyses que des mesures volontaires à court terme – c'est-à-dire des mécanismes par lesquels l’industrie et les gouvernements conviennent d’une cible à atteindre et/ou d’une série de mesures destinées à réduire les émissions – pourraient constituer un premier pas vers des mesures futures visant à réduire davantage les émissions. L'Assemblée a donc encouragé les États et les autres parties concernées à prendre des mesures à court terme pour limiter ou réduire les émissions de l’aviation internationale, en particulier par des mécanismes volontaires. Elle a par ailleurs demandé instamment au Conseil de faciliter ces mesures en formulant des lignes directrices (par exemple pour quantifier, surveiller et vérifier les réductions des émissions ou les mesures prises) au sujet de pareilles mesures, y compris un accord volontaire type, s’il y a lieu, et de faire en sorte que ceux qui prendront sans tarder ces mesures en bénéficient et ne soient pas pénalisés par la suite pour les avoir prises.

L'OACI a publié des orientations sur les prélèvements liés aux émissions [Orientations sur les redevances d'émissions d'aéronefs pour la qualité de l'air locale (Doc 9884)] qui prennent la forme de redevances ou de taxes. L'Organisation dispose aussi depuis longtemps de politiques sur les redevances en général (Politique de l'OACI sur les redevances d'aéroport et de services de navigation aérienne. Par ailleurs, l'OACI a déjà élaboré à l'intention des États des orientations de politique distinctes en matière d’imposition (Politique de l'OACI en matière d'imposition dans le domaine du transport aérien international, Doc 8632), qui recommandent des exonérations réciproques de toutes les taxes imposées sur le carburant emporté à bord d’aéronefs qui assurent des services aériens internationaux, politique mise en œuvre dans la pratique par le biais d'accords bilatéraux sur les services aériens, et demandent aussi aux États de réduire dans toute la mesure possible ou d’abolir les taxes liées à la vente ou à l’utilisation du transport aérien international.

Le Conseil de l'OACI a adopté en décembre 1996 un énoncé de politique sur les redevances et taxes liées aux émissions, sous la forme d’une résolution. Bien que le Conseil ait jugé que la création d'une redevance ou taxe environnementale sur le transport aérien acceptée à l'échelle internationale et que tous les États seraient appelés à imposer semble irréalisable à l'heure actuelle, vu les opinions divergentes des États et les importants problèmes d'organisation et d'application pratique qui seraient susceptibles de se poser, il a vivement recommandé que les prélèvements environnementaux que les États pourraient instituer revêtent la forme de redevances plutôt que de taxes et que les fonds recueillis soient affectés au premier chef à l’atténuation des incidences environnementales des émissions des moteurs d’aviation. Ces redevances devraient être fondées sur les coûts de l’atténuation des incidences environnementales des émissions de moteurs d’aviation dans la mesure où ces coûts peuvent être correctement identifiés et attribués directement au transport aérien.

L'Assemblée a reconnu la validité permanente de la politique de 1996 relative aux prélèvements liés aux émissions, prié instamment les États de s’abstenir de prendre des mesures unilatérales visant à instaurer des prélèvements liés aux émissions qui soient incompatibles avec les indications actuelles, et invité instamment le Conseil à entreprendre d’autres études et à élaborer de nouvelles orientations sur le sujet.