Гражданская авиация является мощной силой прогресса в нашем современном глобальном обществе. Здоровая и развивающаяся система воздушного транспорта создает миллионы рабочих мест во всем мире. Во многих странах она является залогом экономического развития. Она является катализатором индустрии туризма и путешествий, являющейся самой крупной в мире. Помимо экономических аспектов воздушный транспорт также обогащает социальную и культурную жизнь общества и содействует укреплению мира и повышению благосостояния во всем мире.
Каждые несколько секунд 24 часа в сутки в течение всего года где-то на нашей планете взлетает или совершает посадку самолет. Каждый полет контролируется одинаковым, унифицированным образом либо авиадиспетчером, аэропортовыми органами, либо самими пилотами, управляющими своими воздушными судами. Миллионы людей участвуют в изготовлении, обслуживании и контроле средств и служб, необходимых для непрекращающегося цикла полетов. По существу современная авиация является одной из самых сложных систем взаимодействия человека и машины.
Безукоризненная точность процедур и систем возможна благодаря универсально признанным стандартам, которые известны как Стандарты и Рекомендуемая практика или SARPS. SARPS охватывают все технические и эксплуатационные аспекты международной гражданской авиации, такие, как безопасность полетов, выдача свидетельств авиационному персоналу, производство полетов, аэродромы, обслуживание воздушного движения, расследование авиационных происшествий и окружающая среда. Без SARPS наша авиационная система была бы в лучшем случае хаотичной, а в худшем – небезопасной.
За разработку и модернизацию SARPS отвечает Международная организация гражданской авиации, или ИКАО, являющаяся специализированным учреждением Организации Объединенных Наций, полномочия которого предусматривают обеспечение безопасного, эффективного и упорядоченного развития международной гражданской авиации.
Штаб-квартира ИКАО находится в Монреале, Канада, а 7 региональных бюро расположены в различных частях земного шара. Организация была создана в 1944 году и в настоящее время ее членами являются более 180 Договаривающихся государств. Цель ИКАО состоит в обеспечении безопасного и упорядоченного развития всех аспектов международной гражданской авиации. ИКАО является форумом, на котором представляются, изучаются и определяются требования и процедуры, которые необходимо стандартизировать.
Уставным документом ИКАО является Конвенция о международной гражданской авиации, принятая в Чикаго в декабре 1944 года, и ее сторонами являются все Договаривающиеся государства ИКАО.
В соответствии с Конвенцией Организация состоит из Ассамблеи, Совета и Секретариата. Организацию возглавляют Президент Совета и Генеральный секретарь.
Ассамблея состоит из представителей всех Договаривающихся государств и является суверенным органом ИКАО. Она проводит сессии раз в три года и подробно рассматривает программу работы Организации, определяет политику на предстоящие годы и принимает трехгодичный бюджет. Ассамблея избирает Совет в качестве Руководящего органа на трехлетний период.
Совет состоит из 36 государств-членов, которые имеют свои представительства и проводят работу в Штаб-квартире ИКАО. Именно Совет принимает Стандарты и Рекомендуемую практику для их включения в Приложения к Конвенции о международной гражданской авиации. При разработке Стандартов Совету помогают Аэронавигационная комиссия (технические вопросы), Авиатранспортный комитет (экономические вопросы) и Комитет по незаконному вмешательству (вопросы авиационной безопасности).
Главным органом по разработке технических стандартов и других положений является Аэронавигационная комиссия. Ее основная роль состоит в том, чтобы консультировать Совет по аэронавигационным вопросам. Она состоит 15 экспертов, имеющих соответствующую квалификацию и опыт в различных областях авиации. Ее члены выдвигаются Договаривающимися государствами и назначаются Советом. Они работают как независимые эксперты, а не в качестве представителей своих государств.
Аэронавигационной комиссии помогает в ее работе технический персонал Аэронавигационного управления, входящего в состав Секретариата. Секретариат, возглавляемый Генеральным секретарем, состоит из пяти основных управлений: Аэронавигационного управления, Авиатранспортного управления, Управления технического сотрудничества, Юридического управления и Административного управления. Управления делятся на секции и, в случае Аэронавигационного управления, каждая секция отвечает за одну или несколько областей работы.
16 из 18 Приложений к Конвенции носят технический характер и подпадают под круг ведения Аэронавигационного управления и его секций. Оставшиеся два Приложения (Упрощение формальностей и Авиационная безопасность) относятся к кругу ведения Авиатранспортного управления. Поскольку большинство Приложений касаются технических вопросов, то именно этим вопросам будет уделено основное внимание при описании процесса подготовки стандартов.
ИКАО разрабатывает следующие типы Стандартов и других положений:
Стандарты и Рекомендуемая практика, которые называются SARPS (если имеется в виду и то и другое);
Правила аэронавигационного обслуживания (PANS);
Дополнительные региональные правила (SUPPs) и
различного рода инструктивный материал.
Стандарт определяется как техническое требование в отношении физических характеристик, конфигурации, материала, эксплуатационных характеристик, персонала или процедур, единообразное выполнение которого признано необходимым для безопасности и регулярности международной аэронавигации и которое выполняют Договаривающиеся государства в соответствии с Конвенцией; в случае невозможности выполнения, об этом в обязательном порядке уведомляется Совет согласно статье 38 Конвенции.
Рекомендуемая практика является техническим требованием в отношении физических характеристик, конфигурации, материала, эксплуатационных характеристик, персонала или процедур, единообразное применение которого признано желательным в интересах безопасности, регулярности и эффективности международной аэронавигации и которое государства должны стремиться выполнять в соответствии с Конвенцией. Государствам рекомендовано информировать Совет о случаях невыполнения.
SARPS формулируются в общем виде и ограничиваются лишь основными требованиями. В отношении сложных систем, таких, как оборудование связи, материалы SARPS делятся на две части: основные SARPS – материалы основополагающего нормативного характера, содержащиеся в основном тексте Приложений, и подробные технические требования, помещаемые либо в дополнения к Приложениям, либо в Руководства.
Различия с SARPS, о которых уведомляют государства, публикуются в дополнениях к Приложениям.
Правила аэронавигационного обслуживания (или PANS) включают эксплуатационную практику и материал, носящий слишком подробный характер для включения в Стандарты или Рекомендуемую практику, и в них часто развиваются основные принципы соответствующих Стандартов и Рекомендуемой практики. Для получения статуса PANS материал должен применяться на всемирной основе. Совет рекомендует Договаривающимся государствам публиковать любые различия в своих сборниках аэронавигационной информации, если информация об этих различиях важна для безопасности аэронавигации.
Положения Приложения 18 "Опасные грузы" дополняются Техническими инструкциями по безопасной перевозке опасных грузов по воздуху. Хотя эти подробные инструкции не имеют статуса SARPS или PANS, они имеют особый статус, который предусматривает, что Договаривающиеся государства призваны стремиться к их выполнению.
Дополнительные региональные правила (или SUPPS) имеют применение в соответствующих регионах ИКАО. Хотя материал Дополнительных региональных правил аналогичен по своему характеру Правилам аэронавигационного обслуживания, SUPPS не имеют в отличие от PANS всемирного применения.
Инструктивный материал дополняет SARPS и PANS и призван содействовать их выполнению. Инструктивный материал выпускается в качестве дополнений к Приложениям или в виде отдельных документов, таких, как руководства, циркуляры и списки условных обозначений и адресов. Обычно эти материалы утверждаются одновременно с принятием SARPS.
Руководства содержат информацию, дополняющую или уточняющую Стандарты и Рекомендуемую практику и Правила аэронавигационного обслуживания. Они предназначены для содействия выполнению и периодически обновляются, с тем чтобы их содержание отражало существующую практику и процедуры.
Циркуляры содержат специализированную информацию, представляющую интерес для Договаривающихся государств. В отличие от руководств циркуляры обычно не обновляются.
Что делает SARPS эффективными сегодня и как они могут обеспечивать безопасное, эффективное и упорядоченное развитие международной гражданской авиации в предстоящие годы? Ответ на эти вопросы связан с четырьмя важнейшими для авиации понятиями: сотрудничество, консенсус, выполнение и приверженность. Речь идет о сотрудничестве при разработке SARPS, консенсусе при их утверждении, выполнении их на практике и приверженности этому постоянному процессу.
Разработка новых и пересмотр существующих SARPS начинается с предложения, поступающего либо от самой ИКАО, либо от ее Договаривающихся государств. Предложения могут также представляться международными организациями.
В отношении технических SARPS предложение анализируется сначала Аэронавигационной комиссией или АНК. В зависимости от характера предложения Комиссия может поручить его рассмотрение соответствующей специализированной рабочей группе.
Основной прогресс в области аэронавигации, конечно, достигается на совещаниях, хотя значительная подготовительная работа проводится на основе переписки. В ходе различных совещаний осуществляется основной объем работы и достигается необходимый консенсус.
В процессе разработки используется ряд консультативных механизмов:
Аэронавигационные совещания, являющиеся специализированными совещаниями, посвященными широким вопросам аэронавигации. Это могут быть либо специализированные совещания, касающиеся вопросов в одной или нескольких связанных областях, либо аэронавигационные конференции, обычно проходящие по теме, охватывающей вопросы из нескольких областей. Все Договаривающиеся государства приглашаются на эти совещания и имеют равные права голоса. Заинтересованные международные организации приглашаются в качестве наблюдателей.
Группы экспертов АНК, являющиеся техническими группами квалифицированных экспертов, создаваемыми АНК для содействия решению в конкретно установленные сроки специализированных проблем, которые не могут быть решены адекватным образом или достаточно оперативно в рамках имеющихся структур АНК и Секретариата. Эти эксперты выступают в личном качестве и не представляют государства или организации.
Исследовательские группы по вопросам аэронавигации, являющиеся небольшими группами экспертов, предоставляемых государствами и международными организациями для оказания консультативной помощи Секретариату ИКАО в работе над техническими задачами.
При разработке SARPS ИКАО важнейшую роль также играют технические комитеты Совета, учреждаемые для рассмотрения проблем, включающих технические, экономические, социальные и правовые аспекты, для решения которых требуются экспертные знания, которыми не располагают обычные структуры Совета.
Таким образом, технические аспекты конкретных вопросов, требующие детального изучения, обычно передаются в группы экспертов АНК. Менее сложные вопросы могут быть поручены для дальнейшего изучения Секретариату, возможно, при поддержке Исследовательской группы по вопросам аэронавигации.
Эти различные группы представляют Аэронавигационной комиссии доклады в виде технических предложений по пересмотру SARPS или по принятию новых SARPS для их предварительного рассмотрения. Такое рассмотрение обычно ограничивается обсуждением противоречивых вопросов, которые, по мнению Секретариата или Комиссии, требуют более глубокого изучения, прежде чем рекомендации будут направлены государствам для замечаний.
Первоначальные рекомендации в отношении основных SARPS вместе с возможными альтернативными предложениями, подготовленными Аэронавигационной комиссией, представляются Договаривающимся государствам и отдельным международным организациям для замечаний. Подробные технические требования в отношении сложных систем предоставляются государствам по запросу и проходят процесс апробации. Обычно государствам дают три месяца для замечаний по предложениям.
Кроме того, могут делаться ссылки на стандарты, разработанные другими признанными международными организациями, при условии, что они прошли соответствующую проверку и апробацию.
Замечания государств и международных организаций анализируются Секретариатом, который готовит рабочий документ с подробным изложением замечаний, а также предложений Секретариата в отношении принятия решений.
Комиссия проводит окончательное рассмотрение рекомендаций и определяет окончательные тексты предлагаемых поправок к SARPS, PANS и относящимся к ним дополнениям. Поправки к Приложениям, рекомендованные Комиссией, представляются Совету для их принятия на основе документа "Доклад Совету председателя Аэронавигационной комиссии".
Совет рассматривает предложения Аэронавигационной комиссии и принимает изменения к Приложению, если их поддерживают две трети членов Совета.
В течение двух недель после принятия Советом поправки к Приложению государствам рассылается предварительное издание поправки (в зеленой обложке) вместе с пояснительным письмом. В этом пояснительном письме также указаны различные даты, связанные со вступлением в силу поправки.
В соответствии с политикой Организации, Договаривающиеся государства могут в течение трех месяцев выразить свое несогласие с принятыми поправками к SARPS. Кроме того, предусматривается переходный период в один месяц для соответствующей подготовки, и таким образом поправка вступает в силу приблизительно через четыре месяца после ее принятия Советом. Устанавливается также период в четыре месяца между датой вступления в силу поправки и датой начала ее применения. Однако этот период может быть сокращен или продлен в зависимости от конкретной ситуации. Дата направления уведомлений обычно устанавливается за один месяц до даты начала применения.
Если большинство государств не высказало своих возражений, поправка становится действительной в дату вступления в силу.
К дате направления уведомлений, т. е. за один месяц до даты начала применения, государства должны уведомить Секретариат о любых различиях, существующих между их национальными правилами и положениями измененного стандарта. Полученная информация о различиях далее публикуется в дополнениях к Приложениям.
Сразу же после даты вступления в силу направляется письмо с информацией о вступлении в силу поправки и Секретариат готовит издание в "голубой обложке" в формате, подходящем для включения поправки в Приложение или PANS.
В дату начала применения государства должны выполнять поправки, если, конечно, они не уведомили о различиях. С тем чтобы слишком часто не вносить изменений в Приложения и PANS, Совет устанавливает общую дату начала применения на каждый год. Эта дата выбирается из графика регламентирования поправок системы регламентации и контролирования аэронавигационной информации (AIRAC) на ноябрь.
После этой процедуры принятия новые или измененные Стандарты и Рекомендуемая практика становятся частью соответствующего Приложения.
В среднем требуется два года с начала предварительного рассмотрения АНК и до даты начала применения. Хотя этот процесс может показаться на первый взгляд продолжительным, он предусматривает неоднократные консультации и широкое участие государств и международных организаций в выработке консенсуса, основанного на логике и опыте.
Таким образом, благодаря сотрудничеству и консенсусу международная авиация получает жизненно важную инфраструктуру для безопасного и эффективного воздушного транспорта. Обеспечение выполнения позволяет реализовать эту всеобъемлющую нормативную систему на практике.
Дополнения к Приложениям, хотя и разрабатываются таким же образом, как и Стандарты и Рекомендуемая практика, но они утверждаются, а не принимаются Советом.
Разработка Дополнительных региональных правил, в силу их регионального применения, отличается от ранее упомянутых поправок; но они также должны утверждаться Советом.
Предлагаемые поправки к PANS утверждаются Аэронавигационной комиссией на основе делегированных Советом полномочий при условии утверждения Президентом Совета после их распространения среди представителей в Совете для замечаний.
Руководства и циркуляры публикуются с санкции Генерального секретаря и в соответствии с утвержденными Советом принципами и политикой.
В соответствии с Конвенцией о международной гражданской авиации обеспечение выполнения SARPS возлагается на Договаривающиеся государства. Для оказания им помощи в области безопасности полетов ИКАО учредила в 1999 году Универсальную программу проверок организации контроля за обеспечением безопасности полетов. В рамках Программы ИКАО проводит во всех Договаривающихся государствах регулярные, обязательные, систематические и согласованные проверки в области безопасности полетов.
Цель Программы заключается в содействии повышению уровня безопасности полетов во всем мире за счет определения степени выполнения соответствующих SARPS ИКАО, связанных с этим правил и практики в области безопасности полетов. Проверки проводятся по критически важным элементам системы организации контроля за обеспечением безопасности полетов в государстве. Это включает соответствующие законодательные и нормативные рамки; надежную организационную структуру; технический инструктивный материал; квалифицированный персонал; процедуры выдачи свидетельств и сертификации; постоянный надзор и устранение выявленных недостатков в области безопасности полетов.
Со времени своего создания Программа подтвердила свою эффективность в отношении определения недостатков в области безопасности полетов в соответствующих областях, охватываемых Программой, при этом в рамках Программы предоставлялись рекомендации по их устранению. В Программу постепенно включаются вопросы аэродромов, обслуживания воздушного движения, расследования авиационных происшествий и инцидентов и другие связанные с безопасностью полетов вопросы.
Помимо оказания дополнительной помощи в виде проведения региональных семинаров и практикумов по контролю за обеспечением безопасности полетов, Программа позволяет ИКАО получать полезные рекомендации для улучшения существующих и разработки новых SARPS.
Опыт, накопленный в рамках программы контроля за обеспечением безопасности полетов успешно применяется в области авиационной безопасности. В 2002 году началась реализация Универсальной программы проверок в сфере авиационной безопасности, с тем чтобы аналогичным образом помогать государствам выявлять недостатки при выполнении SARPS, касающихся авиационной безопасности. В будущем такая форма работы может применяться и в других областях гражданской авиации.
Да, сотрудничество, консенсус, выполнение и полная приверженность постоянному внедрению SARPS позволили создать глобальную авиационную систему, лежащую в основе самого безопасного вида общественного транспорта. Летные экипажи сегодняшних коммерческих воздушных судов, равно как их предшественники и последователи, могут рассчитывать на стандартизированную авиационную инфраструктуру где бы они ни летали.
ИКАО гордится этим беспрецедентным достижением, которое стало возможным благодаря объединению усилий Договаривающихся государств и всех партнеров международного авиационного сообщества в целях обеспечения для всех жителей нашей планеты безопасной и надежной авиационной системы как в настоящее время, так и в будущем.
Обзор всех этапов
Источники предложений в отношении SARPS
Разработка SARPS
Рассмотрение SARPS
Принятие/публикация поправок к Приложениям
Процедуры утверждения/публикации других материалов и правил Приложений
Сроки подготовки"Подготовка Стандарта ИКАО": презентация в формате PowerPoint
Вышеуказанные графики взяты из плаката Р715 "Подготовка стандарта ИКАО". Для получения дополнительной информации обращайтесь в Сектор продажи документов ИКАО, sales@icao.int.
